Im Sommer 2016 wurde das Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) novelliert. Dabei ging es auch darum, Menschen mit einer geistigen Behinderung künftig die barrierefreie Kommunikation mit Behörden des Bundes zu ermöglichen. Konkret hieß das: Es mussten Regelungen zur Leichten Sprache ins Gesetz. Diese finden sich nun in § 11 BGG. Während die aktuelle Fassung der Vorschrift lediglich in sehr allgemeiner Form signalisiert, dass die Behörden des Bundes künftig mehr Leichte Sprache einsetzen sollen, wird es zum 1. Januar 2018 mit einer Neufassung des § 11 BGG konkreter. Was dann dort geregelt ist, veranschaulicht die Sketchnote, die ich Ihnen in diesem Beitrag vorstellen möchte.
Was ändert sich zum 1. Januar 2018?
Menschen mit einer geistigen oder seelischen Behinderung, die insbesondere amtliche Vordrucke, Bescheide, Allgemeinverfügungen und öffentlich-rechtliche Verträge nicht verstehen, können künftig von diversen Behörden verlangen, dass diese ihnen die Dokumente in einfacher oder (wenn das nicht ausreicht) in Leichter Sprache erläutern. Ein Rechtsanspruch ist damit allerdings nicht verbunden. Ob und in welchem Umfang eine Erläuterung erfolgt, liegt vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen des jeweiligen Trägers öffentlicher Gewalt. Rechtsverbindliche Bescheide in Leichter Sprache wird es nicht geben.
Der Gesetzeswortlaut
Zu finden ist die Neuregelung in den Absätzen 1 und 2 des neuen § 11 BGG. Nachfolgend die derzeitige Fassung der Vorschrift, die am 27. Juli 2016 in Kraft getreten ist und noch bis zum 31. Dezember 2017 gilt, und der ab dem 1. Januar 2018 geltende Gesetzeswortlaut. Wie Sie sehen, ist der aktuelle Wortlaut des § 11 BGG künftig in § 11 Abs. 4 BGG zu finden.
§ 11 BGG Verständlichkeit und Leichte Sprache (gilt bis 31.12.2017)
Träger öffentlicher Gewalt im Sinne des § 1 Absatz 2 Satz 1 sollen Informationen vermehrt in Leichter Sprache bereitstellen. Die Bundesregierung wirkt darauf hin, dass die in Satz 1 genannten Träger öffentlicher Gewalt die Leichte Sprache stärker einsetzen und ihre Kompetenzen für das Verfassen von Texten in Leichter Sprache auf- und ausgebaut werden.
§ 11 BGG Verständlichkeit und Leichte Sprache (gilt ab 1.1.2018)
(1) Träger öffentlicher Gewalt im Sinne des § 1 Absatz 2 Satz 1 sollen mit Menschen mit geistigen Behinderungen und Menschen mit seelischen Behinderungen in einfacher und verständlicher Sprache kommunizieren. Auf Verlangen sollen sie ihnen insbesondere Bescheide, Allgemeinverfügungen, öffentlich-rechtliche Verträge und Vordrucke in einfacher und verständlicher Weise erläutern.
(2) Ist die Erläuterung nach Absatz 1 nicht ausreichend, sollen Träger öffentlicher Gewalt im Sinne des § 1 Absatz 2 Satz 1 auf Verlangen Menschen mit geistigen Behinderungen und Menschen mit seelischen Behinderungen Bescheide, Allgemeinverfügungen, öffentlich-rechtliche Verträge und Vordrucke in Leichter Sprache erläutern.
(3) Kosten für Erläuterungen im notwendigen Umfang nach Absatz 1 oder 2 sind von dem zuständigen Träger öffentlicher Gewalt nach Absatz 1 zu tragen. Der notwendige Umfang bestimmt sich nach dem individuellen Bedarf der Berechtigten.
(4) Träger öffentlicher Gewalt im Sinne des § 1 Absatz 2 Satz 1 sollen Informationen vermehrt in Leichter Sprache bereitstellen. Die Bundesregierung wirkt darauf hin, dass die in Satz 1 genannten Träger öffentlicher Gewalt die Leichte Sprache stärker einsetzen und ihre Kompetenzen für das Verfassen von Texten in Leichter Sprache auf- und ausgebaut werden.
Das BGG wurde übrigens auch in Deutsche Gebärdensprache übersetzt: § 11 BGG in Deutscher Gebärdensprache (Link zur Website des Behindertenbeauftragten der Bundesregierung).
Die Sketchnote
In visueller Form sieht das Ganze so aus:
Ein paar Worte zum Inhalt und offene Fragen
Die Sketchnote bildet den § 11 BGG nur sehr komprimiert ab. Auch fehlte der Platz, um auf offene Fragen einzugehen. Deshalb noch ein paar Worte zum Inhalt:
Ziel, Verpflichtete und Berechtigte
Wie bereits erwähnt, ging es dem Gesetzgeber darum, Menschen mit einer geistigen Behinderung die barrierefreie Kommunikation mit den Behörden des Bundes zu ermöglichen. Während es für Menschen mit einer Sinnesbehinderung bereits Regelungen zur barrierefreien Kommunikation im BGG gab, wurden solche mit einer kognitiven Beeinträchtigung bislang nicht ausreichend berücksichtigt. Schließen ließ sich die Lücke mit einer gesetzlichen Verankerung der Leichten Sprache. Erst kurz vor Verabschiedung des Gesetzes entschied man, auch Menschen mit einer seelischen Behinderung in den Kreis der Berechtigten einzubeziehen.
Für welche Behörden § 11 BGG gilt, lässt sich nur über mehrere Verweise herausfinden. Die Vorschrift selbst verweist auf die Träger öffentlicher Gewalt nach § 1 Abs. 2 Satz 1 BGG. Dort heißt es:
(2) Die Dienststellen und sonstigen Einrichtungen der Bundesverwaltung, einschließlich der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie Beliehene und sonstige Bundesorgane, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, sollen im Rahmen ihres jeweiligen Aufgabenbereichs die in Absatz 1 genannten Ziele aktiv fördern und bei der Planung von Maßnahmen beachten. (…)
Da sich die lange Aufzählung der Träger öffentlicher Gewalt unmöglich in die Sketchnote übernehmen ließ, habe ich „Behörden des Bundes“ daraus gemacht. Konkret gemeint sind u. a. die Bundesministerien, das Bundeskanzleramt, das Bundespräsidialamt, der Deutsche Bundestag, die Bundesämter, Bundesanstalten und Bundesinstitute, die Bundesagentur für Arbeit sowie die Träger der gesetzlichen Kranken-, Renten- und Unfallversicherung, sofern sie unter der Aufsicht des Bundesversicherungsamtes stehen.
Durch neu eingefügte Verweise in den Sozialgesetzbüchern I und X verpflichtet § 11 BGG darüber hinaus weitere Behörden. So gilt die Vorschrift in ihrer jeweiligen Fassung entsprechend für Sozialleistungsträger bei der Ausführung von Sozialleistungen (vgl. § 17 Abs. 2a SGB I) und für Behörden, die Sozialverwaltungsverfahren durchführen (vgl. § 19 Abs. 1a SGB X).
Nachtrag vom 7. Februar 2017: Heißt das nun, dass z. B. auch Jobcenter ALG-II-Bescheide auf Verlangen erläutern sollen und Wohngeldämter Wohngeldbescheide? Diesbezüglich war ich mir unsicher und habe deshalb bei der Bundesfachstelle Barrierefreiheit nachgefragt. Abschließend klären ließ sich die Frage nicht. Klar ist aber, dass 1.) die Ausführung von Sozialleistungen nicht die zugrunde liegenden Bescheide einschließt, was die Anwendung der Verweisvorschrift in § 17 SGB I zur Ausnahme macht, und 2.) die Jobcenter in Bezug auf ALG-II-Bescheide über § 19 Abs. 1a SGB X in der Pflicht sind, § 11 BGG zu beachten.
Barrierefreie Kommunikation
Der mittlere Teil der Sketchnote widmet sich den ersten beiden Absätzen des § 11 BGG und damit den Regelungen zur barrierefreien Kommunikation zwischen Menschen mit einer geistigen oder seelischen Behinderung und den verpflichteten Behörden. Den ersten Satz der Vorschrift (Die Behörden sollen in einfacher und verständlicher Sprache mit den Berechtigten kommunizieren) habe ich aus Platzgründen in der Sketchnote nicht berücksichtigt. Ehrlich gesagt ist mir aber auch nicht ganz klar, was hier mit Kommunikation genau gemeint sein soll, denn in Abgrenzung zum nächsten Satz geht es offensichtlich nicht um Fälle, in denen Berechtigte mit der Bitte um verständliche Erläuterung an die Behörde herantreten. Geht es um Informationsmaterialien und amtliche Vordrucke speziell für die Berechtigten? Das halte ich – zumindest in Bezug auf das Informationsangebot – noch für realistisch. Oder ist der normale Austausch zwischen Bürger und Behörde gemeint? Dann frage ich mich, woher die Behörden wissen sollen, dass sie es mit einem nach dem BGG Berechtigten zu tun haben. Es wird sich wohl niemand als Mensch mit geistiger oder seelischer Behinderung vorstellen. Vielleicht wollte der Gesetzgeber aber auch nur sagen, dass die Behörden mit den Berechtigten ebenso verständlich kommunizieren sollen wie mit jedem anderen Bürger auch (womit freilich nicht gesagt wäre, dass es in der Praxis bereits gelingt).
Weiter heißt es: Die Berechtigten können verlangen, dass ihnen behördliche Schreiben und Vordrucke, die sie nicht verstehen, von der zuständigen Behörde erläutert werden. Absatz 1 sieht eine Erläuterung in einfacher und verständlicher Sprache vor, Absatz 2 eine Erläuterung in Leichter Sprache. Hier habe ich in den Gesetzesmaterialien vergeblich nach Hinweisen gesucht, wie die Formulierung zu verstehen ist, dass Absatz 2 (Erläuterung in Leichter Sprache) nur dann greift, wenn eine Erläuterung nach Absatz 1 (in einfacher Sprache) nicht ausreicht. Zuerst dachte ich an ein Stufenverhältnis. Das würde bedeuten, dass jeder Berechtigte zunächst eine Erläuterung in einfacher Sprache erhält und nur dann, wenn er diese nicht versteht, eine Erläuterung in Leichter Sprache verlangen kann. Aus juristischer Sicht klingt das einleuchtend, zumal die Erläuterung in Leichter Sprache wesentlich aufwändiger und damit auch teurer ist. Nur ist es auch praktikabel?
Angenommen, ein Berechtigter wendet sich an die Behörde und fragt nach der Erläuterung eines Bescheides in Leichter Sprache, weil er weiß, dass er den Bescheid nur in diesem sehr stark vereinfachten Deutsch verstehen wird. Würde ihn die Behörde dann trotzdem erstmal mit Erläuterungen auf einem schwierigeren Sprachniveau behelligen, obwohl diese dem Berechtigten offensichtlich nicht weiterhelfen, nur um das Stufenverhältnis einzuhalten? Man bedenke auch, dass möglicherweise Fristen laufen und der Berechtigte durch sinnlose Kommunikation mit der Behörde ggf. davon abgehalten wird, rechtzeitig die nötigen rechtlichen Schritte einzuleiten. Ferner legt § 11 Abs. 3 Satz 1 BGG, in dem es um die Kosten der Erläuterungen geht, die Annahme nahe, dass der Gesetzgeber Absatz 1 und 2 als Alternativen betrachtet. Dort heißt es nämlich „Kosten (…) nach Absatz 1 oder 2“. Aus der Gesetzesbegründung geht schließlich hervor, dass der Gesetzgeber bei Absatz 1 vornehmlich an Menschen mit weniger starken kognitiven Beeinträchtigungen gedacht hat und bei Absatz 2 an Menschen mit stärkeren Beeinträchtigungen (vgl. BT-Drs. 18/7824, S. 46). Offensichtlich war ihm klar, dass bei stärkeren Beeinträchtigungen nur die Leichte Sprache eine barrierefreie Kommunikation ermöglicht. Warum sollte er den Behörden dann aufgeben, es trotz allem erst mit einer Erläuterung nach Absatz 1 zu versuchen? Diese Überlegungen haben mich in der Summe davon abgebracht, das Verhältnis zwischen beiden Absätzen als Stufenverhältnis darzustellen.
Nimmt man wiederum kein Stufenverhältnis an, bleibt die Frage, wer in der Praxis entscheidet, ob die Erläuterung in einfacher und verständlicher Sprache ausreicht oder nicht, denn dies ist eine Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Absatz 2. Oder mit Blick auf die Sketchnote formuliert: Wer stellt die Weiche in Richtung Absatz 1 oder 2? Wie oben erwähnt, dachte der Gesetzgeber bei Absatz 1 an Menschen mit weniger starken kognitiven Beeinträchtigungen und bei Absatz 2 an Menschen mit stärkeren Beeinträchtigungen. Nur wie erfährt die Behörde davon, wie stark die Beeinträchtigungen des konkreten Bürgers sind? Soll sie ihn womöglich nach seinem geistigen und seelischen Zustand fragen? Man kann aber auch schon einen Schritt davor ansetzen: Wie soll die Behörde überhaupt feststellen, ob die anfragende Person zum Kreis der Berechtigten gehört? Muss der Anfrage eine Kopie des Schwerbehindertenausweises oder ein sonstiger aussagefähiger Beleg beilegt werden? Wie handhabt man das dann bei telefonischen Anfragen? Mich würde wirklich interessieren, wie sich der Gesetzgeber die Umsetzung der Vorschrift konkret vorstellt.
Meines Erachtens kommt als „Lösung“ nur in Betracht, dass letztlich die Berechtigten darüber entscheiden, ob die Erläuterung in einfacher und verständlicher Sprache ausreicht, indem sie das Sprachniveau entweder selbst vorgeben („Bitte erläutern Sie mir den Bescheid in Leichter Sprache“) oder durch erneute Rückfragen deutlich machen, dass eine Erläuterung in Leichter Sprache nötig ist. Die schlechte Nachricht ist: Die Behörden können das Verlangen der Berechtigten in beiden Fällen trotzdem ablehnen bzw. den Umfang der Erläuterung bestimmen, denn es besteht kein Rechtsanspruch auf die Erläuterung. Das ergibt sich daraus, dass es sich bei beiden Absätzen um sog. Soll-Vorschriften handelt („soll erläutern“): Das gibt den Behörden im Gegensatz zu Muss-Vorschriften einen gewissen Handlungsspielraum, den Juristen pflichtgemäßes Ermessen nennen. Bei Soll-Vorschriften ist der Spielraum allerdings nicht allzu groß, denn die Behörden sind bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen normalerweise zum Handeln in der vorgesehenen Weise verpflichtet. Nur in atypischen Situationen dürfen sie ausnahmsweise davon absehen. In diesen Ausnahmefällen müssen sie ihr Verhalten begründen, sonst nicht.
Aktualisierung vom 7. Februar 2018: Nach Rückfrage bei der Bundesfachstelle Barrierefreiheit kann ich nunmehr mitteilen, dass Absatz 1 und 2 tatsächlich nicht zwingend in einem Stufenverhältnis stehen. Die Behörde kann es zunächst mit einer Erläuterung in einfacher und verständlicher Sprache versuchen und eine Erläuterung in Leichter Sprache nachreichen, wenn die erste Erläuterung nicht ausreicht. Sie kann aber das entsprechende Dokument auch sofort in Leichter Sprache erläutern, wenn ihr das geboten erscheint. Wichtig ist, dass allein die Behörde entscheidet, wie sie vorgehen will. Wenn eine berechtigte Person eine Erläuterung verlangt, muss die Behörde im Wege der Amtsermittlung prüfen, ob eine Erläuterung in einfacher und verständlicher Sprache ihrer Meinung nach ausreicht oder nicht. Diese Entscheidung ist nicht gerichtlich, sondern nur im Wege der Aufsicht überprüfbar.
Kosten und Zukunftsvisionen
Die Kosten der Erläuterung im notwendigen Umfang dürfen nicht den Berechtigten in Rechnung gestellt werden. Sie sind vom zuständigen Träger öffentlicher Gewalt zu tragen. Interessant ist, dass hinsichtlich des notwendigen Umfangs auf den individuellen Bedarf der Berechtigten verwiesen wird, denn der Gesetzgeber stellt zugleich den Umfang der Erläuterung nach § 11 Abs. 1 und 2 BGG in das pflichtgemäße Ermessen der Behörde (vgl. BT-Drs. 18/7824, S. 47). Das will nicht recht zusammenpassen.
Absatz 4, der dem aktuellen Wortlaut des § 11 BGG entspricht, ist schließlich ein Wegweiser des Gesetzgebers in die Zukunft. Leichte Sprache soll danach in der Kommunikation der Behörden des Bundes verstärkt eine Rolle spielen. In der Gesetzesbegründung heißt es dazu:
Die bereits begonnenen Bestrebungen der Verwaltungen, das Informationsangebot in Leichter Sprache auszubauen, sollen fortgesetzt werden. Die Bundesregierung unterstützt dies im Rahmen ihrer Zuständigkeit und ihrer personellen und finanziellen Kapazitäten, indem sie auf den weiteren Auf- und Ausbau von Kompetenzen in diesem Bereich hinwirkt. (BT-Drs. 18/7824, S. 38).
Ausblick
Mit der ab dem 1. Januar 2018 geltenden Fassung des § 11 BGG geht der Gesetzgeber einen weiteren wichtigen Schritt in Richtung barrierefreie Kommunikation. Allein der Umstand, dass die Leichte Sprache nun ausdrücklich im Behindertengleichstellungsgesetz verankert ist und zahlreiche Behörden dazu verpflichtet, sich mit dem Thema „Verständliche Kommunikation“ auseinanderzusetzen, ist ein positives Signal. Man kann nur hoffen, dass die Behindertengleichstellungsgesetze der Länder bald nachziehen, sodass weitere Behörden auf Landesebene und in den Kommunen in die Pflicht genommen werden. Sehr bedauerlich ist, dass die gesetzliche Verankerung der Leichten Sprache nicht mit einem Rechtsanspruch für die Berechtigten verbunden wurde. Zur praktischen Umsetzung der Vorschrift habe ich persönlich – wie dargelegt – noch diverse Fragen. Von daher bin ich gespannt, wie die verpflichteten Behörden ab nächstem Jahr mit den Anfragen der Berechtigten umgehen werden.
Nicola Pridik
Ich bin Juristin und Inhaberin des Büros für klare Rechtskommunikation in Berlin. Mit meinen Dienstleistungen unterstütze ich Sie dabei, Rechtsinformationen verständlich und anschaulich für Ihre Zielgruppe(n) aufzubereiten. Dabei steht die Visualisierung von Recht im Mittelpunkt. kontakt@npridik.de
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